Thuật ngữ trưng cầu ý dân trong tiếng Anh là “referendum” [số nhiều referendums hoặc referenda]. Còn có thuật ngữ khác là “plebiscite” - có nghĩa là cuộc bỏ phiếu toàn dân và thuật ngữ này vẫn được một số quốc gia trên thế giới sử dụng để thay thế cho “referendum”. Điều này tùy thuộc vào bối cảnh của từng quốc gia. Tuy nhiên, dù sử dụng thuật ngữ nào thì bản chất trưng cầu ý dân chính là một trong những hình thức của dân chủ trực tiếp. Về cơ bản, trưng cầu ý dân được hiểu là thủ tục cho phép cử tri bỏ phiếu trực tiếp đối với các vấn đề chính trị, Hiến pháp hay pháp lý cụ thể và kết quả trưng cầu ý dân có thể ràng buộc về mặt pháp lý, hoặc được sử dụng cho mục đích lấy ý kiến tham vấn. Trưng cầu ý dân diễn ra khi một cơ quan nhà nước có thẩm quyền đề nghị bỏ phiếu về một vấn đề nào đó, có thể là việc thông qua Hiến pháp mới; sửa đổi, bổ sung Hiến pháp; thông qua một đạo luật; hoặc đơn giản là một chính sách cụ thể của nhà nước.
Ngoài ra, thuật ngữ “trưng cầu ý dân” rất gần nghĩa với một số thuật ngữ khác như “phúc quyết” hoặc “lấy ý kiến nhân dân”. Giữa các thuật ngữ này, có thể so sánh, phân biệt với nhau.
2. Trưng cầu ý dân và phúc quyết
Về mặt ngôn ngữ, phúc quyết được hiểu là việc đưa ra một vấn đề đã được quyết định ra để biểu quyết. Những vấn đề đưa ra phúc quyết phải là những vấn đề đã được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thông qua. Trong khi đó, những vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân có thể là những vấn đề đã được cơ quan nhà nước thông qua hoặc cũng có thể chưa được thông qua. Trong lịch sử lập pháp của Việt Nam, thuật ngữ phúc quyết rất ít khi được sử dụng, chúng ta chỉ có thể thấy thuật ngữ này xuất hiện trong Hiến pháp năm 1946 và trong một số văn bản về tổ chức chính quyền địa phương vào cùng thời điểm đó [ví dụ như Sắc lệnh số 63-SL ngày 6 22/11/1945 của Chủ tịch Chính phủ lâm thời nước Việt Nam dân chủ cộng hòa].
3. Trưng cầu ý dân và lấy ý kiến nhân dân
Lấy ý kiến nhân dân là việc Nhà nước tổ chức để nhân dân đóng góp, tham gia ý kiến của mình về một vấn đề cụ thể đưa ra lấy ý kiến. Như vậy, xét về khía cạnh chung, nội hàm của trưng cầu ý dân hẹp hơn so với nội hàm của lấy ý kiến nhân dân. Điểm khác biệt cơ bản giữa lấy ý kiến nhân dân với trưng cầu ý dân là ở chỗ: thông qua trưng cầu ý dân người dân trực tiếp quyết định đồng ý hay không đồng ý [bằng cách bỏ phiếu] đối với vấn đề được đưa ra trưng cầu; còn thông qua ý kiến nhân dân, người dân chỉ đưa ra ý kiến [bằng văn bản hoặc góp ý trực tiếp] để cơ quan nhà nước tham khảo.
4. Vai trò của trưng cầu ý dân
Nhìn chung, vị trí và vai trò của trưng cầu ý dân trong đời sống chính trị của mỗi quốc gia phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác nhau như: các điều kiện về chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, trình độ dân trí, trình độ chính trị, trình độ pháp lý, thói quen thực hiện dân chủ của người dân trong từng nước, phụ thuộc vào sự tác động của các quốc gia khác trong khu vực và thế giới. Tuy nhiên, cần phải khẳng định rằng, khi dân chủ càng phát triển thì càng tạo điều kiện mở rộng và phát huy vai trò của trưng cầu ý dân và ngược lại.
Trong các xã hội dân chủ hiện đại, trưng cầu ý dân là một chế định Hiến pháp tồn tại trong nhiều hệ thống chính trị khác nhau ở các châu lục. Cho đến nay, đã có 101 nước trên tổng số 190 nước có quy định về trưng cầu ý dân. Tuy nhiên, trưng cầu ý dân cũng có thể bị lợi dụng vì mục đích chính trị của cá nhân hoặc một nhóm lợi ích. Vì vậy, Hiến pháp và pháp luật của các nước thường quy định rất chặt chẽ về thủ tục này để bảo đảm hạn chế những tiêu cực trên có thể xảy ra.
5. Trưng cầu ý dân có đặc điểm gì?
Trưng cầu ý dân với tư cách là một trong các cơ chế dân chủ trực tiếp không chỉ cung cấp cho cử tri các cơ hội mà còn biểu thị sự tham gia của người dân vào các hoạt động của nhà nước. Với tư cách là một hình thức của dân chủ trực tiếp, hoạt động trưng cầu ý dân có các đặc trưng cụ thể như sau:
- Trưng cầu ý dân có thể được quy định trong một bản Hiến pháp thành văn, trong một đạo luật chung hay trong một văn bản Luật quy định việc trưng cầu ý dân chỉ phục vụ cho việc bỏ phiếu lấy ý kiến về một vấn đề cụ thể nào đó. Những lợi thế của việc quy định trưng cầu dân ý trong Hiến pháp hay các văn bản pháp luật như nêu trên là đảm bảo tính minh bạch và có giá trị pháp lý ràng buộc, góp phần vào tính chính đáng của các cuộc trưng cầu ý dân. Ở Châu Âu, đa số các quốc gia quy định việc tổ chức trưng cầu ý dân cấp quốc gia trong Hiến pháp [như Ácmênia, Ailen, Lítva, Thụy Sỹ, v.v..]. Tuy nhiên, quy định trong một số Hiến pháp về trưng cầu ý dân chỉ đưa ra nguyên tắc chung và phải được cụ thể hóa trong luật để có thể thực hiện trong thực tiễn.
- Trưng cầu ý dân có thể do các cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp hoặc người dân đề xướng. Ở một số quốc gia, thủ tục đề xướng được quy định trong Hiến pháp, trong khi đó, ở một số quốc gia khác, việc đề xướng trưng cầu ý dân được quy định trong một đạo luật hoặc văn bản điều hành của cơ quan hành pháp.
- Kết quả của một cuộc trưng cầu ý dân do các nhà chức trách khởi xướng có thể mang tính tham vấn [không bắt buộc] hoặc có giá trị pháp lý ràng buộc [bắt buộc]. Cuộc trưng cầu ý dân về Hiệp ước Hiến pháp EU tại Pháp và Hà Lan năm 2005 đã chứng minh kết quả của trưng cầu ý dân có thể mang tính tham vấn. Tuy nhiên một Chính phủ dân chủ khó có thể bỏ qua kết quả của một cuộc trưng cầu ý dân cho dù nó chỉ mang tính chất 8 tham vấn đi chăng nữa. Bởi kết quả của trưng cầu ý dân sẽ phản ánh nguyện vọng, tâm lý của toàn xã hội về một vấn đề cụ thể nào đó, giúp các cơ quan có thẩm quyền định hướng các chính sách và quyết sách một cách phù hợp.
6. Trưng cầu ý dân ở Việt Nam
Để cụ thể hóa quy định của Điều 29 Hiến pháp năm 2013 về việc “công dân đủ 18 tuổi trở lên có quyền biểu quyết khi Nhà nước trưng cầu ý dân”, Luật Trưng cầu ý dân năm 2015 đã ra đời quy định về việc trưng cầu ý dân [TCYD], trong đó xác định nguyên tắc TCYD; nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức trong TCYD; trình tự, thủ tục quyết định việc TCYD và tổ chức TCYD; kết quả và hiệu lực của kết quả TCYD.
Có thể nói, đây là lần đầu tiên, những vấn đề pháp lý cơ bản về hoạt động TCYD được quy định một cách cụ thể, minh bạch và tạo điều kiện để công dân thực thi quyền làm chủ trực tiếp của mình. Tuy nhiên, để Luật có thể thực sự đi vào cuộc sống, cần cụ thể hóa bằng các quy định hướng dẫn về trình tự, thủ tục TCYD.
- Về phiếu bầu và thiết kế phiếu bầu:
Một trong những vấn đề trọng tâm của mọi cuộc TCYD đó là cách thức thiết kế phiếu biểu quyết – tức là nội dung lá phiếu và hình thức của lá phiếu. Cách thiết kế câu hỏi và kỹ thuật trình bày câu hỏi trong lá phiếu có thể ảnh hưởng quan trọng đến kết quả quyết định của cử tri. Với quy định tại Điều 35, Luật chỉ đặt ra tiêu chí về nội dung lá phiếu phải đầy đủ, rõ ràng, dễ hiểu, khách quan, chính xác và rõ nghĩa nhưng không đưa ra các tiêu chuẩn để định lượng các yêu cầu nói trên.
Việc xác định nội dung, hình thức lá phiếu cũng như việc in ấn, phát hành và quản lý phiếu TCYD giao cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội “quy định về phiếu trưng cầu ý dân, mẫu thẻ cử tri trong trưng cầu ý dân, nội quy phòng bỏ phiếu và các mẫu văn bản khác sử dụng trong việc tổ chức trưng cầu ý dân”1. Điều này cho thấy, tính hình thức của phiếu bầu và cách thức thiết kế phiếu bầu vẫn cần phải được cụ thể hóa và hướng dẫn cụ thể.
- Về thủ tục bỏ phiếu:
Luật TCYD năm 2015 quy định chỉ áp dụng hình thức bỏ phiếu trực tiếp. Việc bỏ phiếu qua đường bưu điện, internet hoặc ủy quyền bỏ phiếu vì lý do sức khỏe, công tác, đang ở nước ngoài… chưa được Luật quy định. Điều này vô hình chung có thể tước đi quyền bỏ phiếu của một số công dân đủ điều kiện cử tri nhưng không có điều kiện trực tiếp thực hiện việc bỏ phiếu.
Đồng thời, chúng ta chưa tận dụng được các ưu thế của công nghệ thông tin vào công tác tổ chức TCYD. Với tốc độ phát triển của khoa học-kỹ thuật hiện nay, việc ghi nhận phương thức bỏ phiếu mới qua internet, qua thư điện tử rõ ràng sẽ hỗ trợ rất tích cực cho quá trình bỏ phiếu, nhất là hoạt động bỏ phiếu của một số không nhỏ cử tri từ nước ngoài.
- Về căn cứ xác định kết quả TCYD:
Đánh giá kết quả TCYD là hoạt động phức tạp và quan trọng nhất trong các cuộc TCYD. Việc công nhận kết quả TCYD thường được xác định trên hai tiêu chí: tỷ lệ cử tri tham gia bỏ phiếu và tỷ lệ cử tri bỏ phiếu tán thành đồng ý với nội dung TCYD [tại Điều 44]. Như vậy, điều kiện đầu tiên để công nhận kết quả của cuộc TCYD là tỷ lệ cử tri tham gia bỏ phiếu ít nhất ba phần tư tổng số cử tri cả nước có tên trong danh sách cử tri đi bỏ phiếu. Đây là một tỷ lệ quá cao, rất khó để đạt được trong một cuộc bỏ phiếu.
Thực tiễn, các cuộc bỏ phiếu ở Việt Nam thường đạt một tỷ lệ rất cao. Chẳng hạn, kết quả bầu cử Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2016: tổng số đại biểu Quốc hội được bầu: 500; tổng số người ứng cử: 870; tổng số cử tri trong cả nước: 67.485.482; tổng số cử tri đã tham gia bỏ phiếu: 67.049.091; tỷ lệ cử tri đã tham gia bỏ phiếu so với tổng số cử tri trong cả nước: 99,35%…2.
Đây là một tỷ lệ quá cao, rất khó để đạt được tỷ lệ này trong một cuộc bỏ phiếu nếu không phải là một nghĩa vụ bắt buộc của công dân. Thông thường, điều kiện này phải là điều kiện không bắt buộc để công nhận một cuộc TCYD hợp lệ ở hầu hết pháp luật của các quốc gia trên thế giới, hoặc nếu có, tỷ lệ này chỉ là quá bán [trên 50%].
Về nội dung TCYD, phương án đưa ra TCYD phải đạt quá nửa số phiếu hợp lệ tán thành có giá trị thi hành; đối với TCYD về Hiến pháp phải được ít nhất hai phần ba số phiếu hợp lệ tán thành. Trong khi đó, theo quy định của Luật, phương án được chấp nhận phải đạt được đa số tuyệt đối cử tri tán thành là một tỷ lệ rất cao.
Việc quy định một tỷ lệ quá cao về tỷ lệ cử tri tham gia cũng như biểu quyết tán thành có thể dẫn đến việc không có một cuộc TCYD nào được diễn ra một cách hợp lệ và đủ điều kiện để công nhận giá trị pháp lý; hoặc xuất hiện tình trạng đi bỏ phiếu hộ, bỏ phiếu thay giống như tình trạng bầu cử ở một số địa phương. Điều này làm biến dạng bản chất của TCYD với tư cách là một hình thức nhân dân thực hiện quyền làm chủ một cách trực tiếp và chính đáng. Nếu tình trạng này diễn ra, TCYD chỉ là một hoạt động mang tính dân chủ hình thức.